רקע
תוכנית החומש לאוכלוסייה הבדואית בנגב לשנים 2021-2017 (מתוקף החלטת ממשלה 2397) היא תוכנית ממשלה שנייה ברצף לאוכלוסייה זו, המצויה בתחתית הדירוג החברתי-כלכלי במדינת ישראל. התוכנית חותרת לצמצום פערים בינה ובין האוכלוסייה הכללית ולהגברת שילובה בחברה ובכלכלה הישראלית. במסגרת תוכנית החומש הוקצו כשלושה מיליארד ש"ח לפיתוח תוכניות עבור האוכלוסייה הבדואית בנגב במגוון תחומי חיים: חינוך (פורמלי, בלתי-פורמלי והשכלה גבוהה), תעסוקה, פיתוח תשתיות, העצמת הרשויות המקומיות הבדואיות, וכן לפיתוח ושיפור שירותים בתחומי הרווחה, החברה והבריאות. מכון מאיירס-ג'וינט-ברוקדייל ליווה את תוכנית החומש במערך מחקר נרחב, אשר כלל 16 מחקרים ובוצע במשך שנים אחדות על ידי חוקרים רבים מן המכון עצמו ומגופים נוספים.
מטרות המחקר
מחקר זה נועד לבצע הערכה כוללת של תוכנית החומש, כלומר לבחון את תרומת התוכנית לאוכלוסייה הבדואית בנגב מתוך נקודת מבט מקיפה ותוך שימוש בשיטות מחקר מתאימות. מטרות המחקר היו: לשפוך אור על תהליכי התכנון והיישום של התוכנית ועל התפתחותה לאורך הדרך; לאתר פרקטיקות מיטביות בין-לאומיות להפחתת אי-שוויון ולחיזוק חוסן קהילתי, במיוחד בקרב אוכלוסיות מיעוט מוחלשות; לבחון עד כמה השיגה התוכנית את מטרות הליבה שלה; לסייע לשלטון המרכזי והמקומי במאמציהם לשפר את מצבה של האוכלוסייה הבדואית בנגב; להגביר את השקיפות של העשייה הממשלתית בתחום.
שיטת המחקר
תוכנית החומש לאוכלוסייה הבדואית בנגב היא מדיניות מורכבת, כלומר כזו המתאפיינת בריבוי רכיבים אשר משתלבים זה בזה, ויחסי הגומלין ביניהם משפיעים על מימוש מטרות המדיניות. לכן לביצוע ההערכה הכוללת של התוכנית נבחרה השיטה 'ניתוח תרומת נתיבי ההשפעה של ההתערבות'.
תחילה, בהתבסס על כתב החלטת הממשלה ועל ספר תוכניות העבודה שליווה את יישומה, גובש מודל תאורטי של שתי מטרות ליבה של התוכנית ושל שישה נתיבי השפעה (ר' פירוט בסעיף הבא). לכל אחד מנתיבי ההשפעה נערכה סקירת ספרות שכללה איסוף ראיות בנוגע לחשיבות הנתיב בהקשר למטרות ההתערבות ואיתור פרקטיקות מיטביות ומנגנונים שהנתיב ממומש דרכם. נוסף על כך מופו כלל הפעילויות ותוכניות המשנה שנכללו בתוכנית החומש, ואלו קושרו לכל אחד מששת הנתיבים, כדי לגבש את תכולתה של העשייה במסגרת תוכנית החומש הרלוונטית לכל נתיב ונתיב (ר' נספחים דיגיטליים).
בהמשך, כדי להבין לעומק את ההזדמנויות, האתגרים והחסמים שהיו כרוכים ביישום תוכנית החומש בכלל ובכל אחד מנתיבי ההשפעה בפרט, נערכו היוועצויות במסגרת פורומים נושאיים וראיונות עם אנשי מפתח ממשרדי הממשלה, השלטון המקומי, החברה האזרחית והאקדמיה, וכן עם חוקרי מכון ברוקדייל בעלי מומחיות בתחומים הרלוונטיים. לתהליך ההיוועצות היו שותפים גם חברי האגף לפיתוח כלכלי חברתי של החברה הבדואית בנגב. לבסוף, כלל המחקרים שנעשו במסגרת המחקר המלווה של תוכנית החומש שימשו עוגן מרכזי למיצוב 'סיפורי ההשפעה' של כל אחד מן הנתיבים.
בהתבסס על מכלול מקורות המידע והתהליכים הללו נכתב דוח ההערכה הכוללת המובא כאן. את המחקר ליוותה ועדה אקדמית מייעצת עם מומחים מן הארץ ומן העולם.
סקירת הממצאים
לתוכנית החומש זוהו שתי מטרות ליבה: (1) הפחתת אי-שוויון – צמצום פערים בין האוכלוסייה הבדואית בנגב לקבוצות אוכלוסייה אחרות; (2) חיזוק החוסן של היישובים הבדואיים בנגב. בהמשך לכך זוהו שישה נתיבי השפעה שבאמצעותם נועדה התוכנית להשיג את מטרות הליבה: (1) שיפור מצב כלכלי-חברתי; (2) שיפור סיכויי השתלבות והכללה בחברה הישראלית; (3) חיזוק הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב; (4) שיפור הנגישות לשירותים חברתיים וממשלתיים; (5) שיפור תשתיות מקומיות; (6) שימוש בתוכניות ממשלתיות ארוכות טווח להתמודדות עם אי-שוויון.
בדוח נבחנים כל אחד מששת נתיבי ההשפעה, לפי רכיבים אלו: מידת ההתאמה של תוכנית החומש לפרקטיקות מיטביות בתחום התוכן; תכולת הנתיב (פעילויות ותוכניות רלוונטיות שנכללו במסגרת תוכנית החומש); 'סיפור השפעה' המתייחס להיקף יישום התוכנית ולטיבו, לאתגרים ולחסמים להשגת היעדים ולתרומת הנתיב למטרות הליבה של תוכנית החומש; והמלצות למהלכי המשך. עיקרי הממצאים העולים מן הנתיבים ומידת מימוש הפוטנציאל של כל נתיב רוכזו בלוח מסכם. לבסוף מובאים כיווני פעולה להמשך המבוססים על ממצאים אינטגרטיביים מכלל המחקר המלווה של תוכנית החומש ומן ההערכה הכוללת.
המלצות עיקריות
בהתבסס על המחקרים שבוצעו במסגרת המחקר המלווה לתוכנית החומש לפיתוח כלכלי-חברתי של האוכלוסייה הבדואית בנגב לשנים 2021-2017 ועל ההערכה הכוללת של תוכנית זו, מובאות להלן המלצות להמשך פעולה ממשלתית הנושאות פוטנציאל לתרומה משמעותית לאוכלוסיית היעד.
הפעלה מקומית של תוכנית החומש: גיבוש ראייה בין-משרדית כוללת לכל רשות ורשות, שבמסגרתה יתוכננו וייושמו מגוון הפעילויות המקומיות בתחומים שונים (כמו חינוך, תעסוקה, תשתיות והנגשת שירותים).
נקיטת צעדים בתחום החינוך: תיאום ותכלול של הפעילויות בין הגורמים השונים; התאמת המענים לאוכלוסייה ברמת המטה, היישוב, בית הספר, המשפחה והתלמיד; יצירת רצף מענים לתלמידים מן הגן ועד כיתה י"ב תוך פיתוח קשר גם עם המשפחה ועם הקהילה; הפעלת מערך למדידת איכות ההוראה.
נקיטת צעדים בתחום התעסוקה: מיסוד מנגנון תיאום בין-משרדי לתכלול הפעילות; התאמה תרבותית של התוכניות וכלי המדיניות; הכנת הצעירים בבתי הספר לעולם העבודה; קידום תוכניות שנת מעבר; קידום תוכניות להשתלבות באקדמיה ותוכניות המשלבות הכשרה טכנולוגית.
קידום מודל הרשויות המקומיות (אשר גובש לראשונה במסגרת תוכנית החומש לשנים 2021-2017): הגדלת מצבת כוח האדם ושיפור איכות ההון האנושי; תגבור מהלכים לשיתוף הציבור; קביעת מפגשים/דיונים תקופתיים של נציגי הרשויות המקומיות עם אנשי ממשל בדרג גבוה; ייעול פעילות הרשות המקומית באמצעות התאמת תוכנית החומש לכל רשות; יצירת מעטפת לאיסוף מידע ומדידה.
מתן מענה מקומי לתביעות הבעלות ולסכסוכי הקרקעות בנגב: הקמת צוות ייעודי למתן מענה בנושא כדי להסיר חסמים לפיתוח תשתיות ושירותים ולשיפור סביבת המגורים.
גיבוש תוכנית כוללת לקידום הכללה חברתית והנגשת שירותים אשר תכלול רכיבים אלו: מיפוי הזדמנויות וחסמים; שימוש בעקרונות המיטביים של הכללה והשתלבות; פיתוח מענים על פי מגוון ממדי הנגישות; בניית תוכנית פעולה רב-שנתית, איתור גורמי ביצוע, איסוף נתונים ומדדים רלוונטיים כולל ביצוע מחקר מלווה; הקמת ועדת מומחים ובעלי עניין לליווי.
צמצום פערי מידע: גיבוש מהלך שיטתי לאיתור חוסרי המידע וניסיון לגשר על הפערים באמצעות הקמת פורום ייעודי אשר יפעל בנושא לאורך זמן.
טיוב מערך תוכניות העבודה: הכנת מסמך הנחיות למשרדי הממשלה; מתן הדרכה סדירה למשרדים; בקרה ומתן משוב למשרדים על איכות התוכניות; הקמת מערך ממוחשב של תוכניות העבודה.
מחקר מלווה מותאם לתוכניות חומש: עיסוק הן בתחומי ידע ופעילות של התוכנית הן בנושאים אשר נוגעים לתוכנית כמכלול; בחירה מושכלת של נושאי המחקר; שימוש בממצאי המחקר לגיבוש תוכנית החומש העוקבת; בניית מודל של תוכנית החומש לתכנון והערכה; הערכה כוללת של תוכנית החומש.
שימוש בתוכנית החומש כמטרייה רחבה לפעילות משרדי הממשלה: מתן מעטפת בתכנון ויישום התוכנית, בדגש על פיתוח נושאי רוחב כמו גיבוש תוכנית בנושא הכללה חברתית והנגשת שירותים או טיוב מערך תוכניות העבודה.