פערי שכר מגדריים: גורמים וכלי המדיניות לצמצומם

רקע

בעשור האחרון אנו עדים לעלייה מתמדת בשיעור התעסוקה של נשים בשוק העבודה בישראל (מ-63.4% בשנת 1999 ל-76.8% בשנת 2018), ובשנת 2018 היה שיעור ההשתתפות בכוח העבודה של נשים בישראל גבוה מן השיעור הממוצע במדינות ה-OECD (76.2% לעומת 69.1%). על אף זאת, שכרן הממוצע של הנשים ממשיך להיות נמוך מזה של גברים. פער השכר המגדרי בישראל כמעט שלא השתנה בשני העשורים האחרונים, ובשנת 2018 היה 31.9% (לשכר החודשי הממוצע). ממשלת ישראל קבעה יעד לצמצום פערי השכר המגדריים אשר נועד לסייע לצמיחה של המשק ולצמצם את אי-השוויון בחברה.

על פי המלצות הוועדה הציבורית של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים לקידום תחום התעסוקה לשנת 2030, פנתה זרוע העבודה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים למכון מאיירס-ג’וינט-ברוקדייל בבקשה לבחון מהם הגורמים האפשריים לפערי השכר המגדריים בישראל ומהם כלי המדיניות שנמצאו יעילים לצמצומם בארץ ובעולם.

מטרות המחקר

המחקר הנוכחי נועד לתאר את היקף הפערים המגדריים בתעסוקה בישראל לעומת במדינות ה-OECD ואת הגורמים להם; לספק תמונה עדכנית ורחבה של כלי מדיניות לצמצום פערי שכר מגדריים שבהם נעשה שימוש במדינות ה-OECD ואת מידת הצלחתם בצמצום הפער; ולהציג המלצות מעשיות ליישומם של הכלים המתאימים והיעילים ביותר.

שיטה

נערך ניתוח שיטתי של הספרות המקצועית העוסקת בפערי שכר מגדריים ובכלים שנועדו לצמצמם, בדגש על מחקרים שבחנו את מידת הצלחתם. כמו כן נעשה ניתוח של נתוני סקר ונתונים מנהליים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ושל המועצה להשכלה גבוהה לעומת נתונים מקבילים של ה-OECD.

ממצאים

מניתוח נתונים מנהליים ונתוני סקר וכן מסקירת הספרות המקצועית בתחום עולה כי פערי השכר המגדריים נובעים מכך שנשים עובדות בשכר פחות שעות מגברים (8 שעות שבועיות בממוצע פחות בשנת 2017), מכך שהן עובדות בענפי תעסוקה עם שכר ממוצע נמוך יחסית (למשל, בשנת 2018 80% מן העובדים בענפי הבריאות והרווחה והחינוך, ענפים שבהם ממוצע השכר נמוך, היו נשים) ומכך שפחות נשים עובדות בתפקידים בשכר גבוה ובדרגים ניהוליים (בשנת 2018 34% מן המנהלים בישראל היו נשים). סקירת הספרות מראה כי מגוון גורמים חברתיים, תרבותיים והתנהגותיים משפיעים על דפוסי התעסוקה המאפיינים נשים ולכן תורמים לפערי השכר. חוסר האיזון בין גברים לנשים באחריות לבית ולעבודה והקונפליקט שנשים חוות בין המחויבות לעבודה למחויבות למשפחה, הם בין הגורמים העיקריים לפערי השכר המגדריים.

מדינות ה-OECD משתמשות במגוון כלים בה בעת כדי לצמצם את פערי השכר המגדריים. במסמך הנוכחי מוצע מודל לסיווג כלי המדיניות. המודל מציע חלוקה לשלוש קבוצות לפי הנמען שאליו הכלי מכוון – כלים שמתמקדים במשפחה, כלים שמתמקדים במעסיקים וכלים שמתמקדים בפרט. כל קבוצה כוללת כמה סוגים של כלים אשר נבדלים באופן היישום. כלי המדיניות ממוקמים על פני שני צירים של דרכי יישום: (א) חובה-זכות; (ב) יישום נוקשה-יישום גמיש. המודל קושר בין מידת ההצלחה של כלי המדיניות בצמצום הפער ובין מידת הגמישות של הכלי, התוצאה המצופה (אם צמצום הפער ואם צמצום הגורמים לפער) והנמען שאליו הכלי מכוון (משפחה, מעסיקים או פרט). ארגון כלי המדיניות על פני שני הצירים מעלה כי:

  • ככל שהכלים נוקשים יותר, בעלי אופי מנדטורי ואינם מתירים שיקול דעת של ממש בנוגע לאופי יישומם (בדומה לחקיקה שבצדה סנקציות), כך עולה הסיכוי לצמצם את הפער או את הגורמים לפער. מכסות ייצוג בדרג או כלים לעידוד שקיפות בשכר הם דוגמה לכלים שכאשר הם מנדטוריים בכוחם לצמצם את הפער במהירות, וכאשר הם וולונטריים הצלחתם איטית ומוגבלת.
  • כלים הפועלים ישירות להשגת התוצאה יעילים יותר מכלים שמתמקדים בשיפור התהליך. למשל, מכסות ליצירת שוויון בייצוג בדרג השיגו תוצאות במידה רבה יותר ובמהירות רבה יותר לעומת מכסות שהתמקדו בתהליך (למשל ביצירת שוויון בהזדמנויות בין מועמדים למועמדות לתפקיד מסוים).
  • לבסוף, כלים הפועלים על כלל הגורמים המעורבים בקיומם של הפערים המגדריים, יעילים יותר מכלים שמכוונים לנשים בלבד. כלים שנועדו להתמודד עם חוסר האיזון בין גברים לנשים בחלוקת האחריות לעבודה ולמשפחה, כמו הסדרי עבודה גמישה, היו יעילים יותר בצמצומו כאשר יושמו על גברים ונשים כאחד, ומנגד סייעו לשמר את חוסר האיזון כאשר כיוונו את ההתערבות לנשים בלבד.

סיכום

על אף שיעור התעסוקה הגבוה של נשים בישראל, פערי השכר המגדריים עדיין ניכרים והצטמצמו אך במעט בעשורים האחרונים. לאורך השנים הצטברו ראיות לכך שצמצום פערי השכר יסייע לצמיחת המשק ולצמצום אי-השוויון, אולם על אף שמדובר בסוגיה חברתית-כלכלית רחבה, מורכבותה של התופעה, בד בבד עם התפיסה כי פערי השכר הם אתגר השמור לנשים, מקשה על צמצומו. מן המחקר עולות המלצות ליישום כלי המדיניות כך שיעלה הסיכוי לצמצום הפער בשכר, ובהן לפעול בה בעת בכמה רבדים (משפחה, מעסיקים ופרט), להיעזר בכלי מדיניות בעלי אופי מנדטורי ככל שניתן, למקד את ההתערבות בתוצאה הרצויה ולהפנות אותה לגברים ולנשים כאחד.