רקע
ברוב מדינות העולם ישנה מערכת פנסיונית ממלכתית אשר משלימה ומסדירה את החיסכון הפנסיוני של התושבים כדי להבטיח את רווחתם בגיל זקנה. מחקר זה דן בגובה קצבאות הזקנה ובמידת הכיסוי שלהן, באופי הקצבאות (פרטי או ציבורי, הפרשה מוגדרת או קצבה מוגדרת), בגיל קבלת הקצבה ובאפשרות להקדים או לדחות אותו ובאופן המימון של הקצבאות, תוך השוואה בין ישראל למדינות OECD. נוסף על כך, המחקר מספק סקירה של הספרות המקצועית בנוגע לצורך בהתערבות המדינה בקבלת ההחלטות של הפרט בנוגע לחיסכון הפנסיוני שלו – עד כמה נדרשת התערבות כזו ובמה היא תלויה. בהתבסס על מצבה של ישראל יחסית לעולם וכן בהתבסס על הממצאים התאורטיים והאמפיריים של הספרות המקצועית, אנו מציעים המלצות למדיניות שעשויות לשפר את מערכת הפנסיה בישראל. המחקר נערך בשנת 2020 לבקשת המוסד לביטוח לאומי.
מטרה
מטרת המחקר היא לאפיין את אופי מערכת הקצבאות לגיל זקנה בישראל, לדון ביתרונותיה ובחסרונותיה ולהציע כלי מדיניות שעשויים לשפר את המענה הניתן לפרטים בגיל זקנה, תוך התייחסות למגבלת התקציב שעומדת בפני מערכת הקצבאות.
שיטה
סקירת הספרות המקצועית בתחום וכן השוואה בין ישראל ובין מדינות OECD על בסיס הדוח השנתי האחרון (2019) של OECD בנושא הפנסיה.
ממצאים עיקריים
- הספרות המקצועית הבין-לאומית מראה כי לאחוזים נכבדים מקרב הפרטים יש קושי לחסוך לפנסיה באופן מיטבי.
- הספרות המקצועית מראה שונות רבה בקבלת החלטות בנושאי פנסיה, ורוב האומדנים האמפיריים מראים כי רוב האוכלוסייה מצליח לחסוך באופן מיטבי לפנסיה, אך ישנו מיעוט גדול שלא מצליח בכך.
- שיעור מקבלי הקצבה הבסיסית בישראל בקרב בני 65 ומעלה הוא נמוך מעט יחסית לממוצע מדינות OECD, זאת משום שבישראל חלק ניכר מן העובדים פורש אחרי גיל 65.
- שיעור מקבלי תוספת השלמת הכנסה בישראל בקרב בני 65 ומעלה דומה לשיעור הממוצע במדינות OECD.
- גובה הקצבאות בישראל שאינן מבוססות על הפרשות – קצבת אזרח ותיק ותוספת השלמת הכנסה – ביחס לשכר הממוצע בישראל גבוה מן הממוצע במדינות OECD.
- צבירת הכספים ברובד השני (תשלומי פנסיית חובה) בישראל נמוכה משמעותית מן הממוצע במדינות OECD.
- גיל הפרישה של גברים בישראל, שבו הם זכאים לקבל תשלומים פנסיוניים, גבוה משמעותית מן הממוצע במדינות OECD.
- גיל הפרישה של נשים בישראל, שבו הן זכאיות לקבל תשלומים פנסיוניים, נמוך משמעותית מן הממוצע במדינות OECD.
- היחס בין ההכנסה הפנסיונית לשכר האחרון בישראל דומה לממוצע במדינות OECD עבור גברים ונמוך מן הממוצע עבור נשים, זאת מכיוון שגיל הפרישה של נשים נמוך משמעותית מן הממוצע במדינות OECD.
- בחלק גדול ממדינות OECD ניתן להקדים את קבלת הקצבאות של הרובד הראשון (תשלומי קצבה לתושבים בגיל זקנה הממומנים על ידי תשלומי חובה למערכת ביטוח סוציאלי) בתמורה לקבלת קצבה מופחתת, או לדחות את קבלתן בתמורה לתוספת לקצבה. בישראל אי אפשר להקדים את קבלת הקצבה, אך ניתן לדחותה. שיעור תוספת הדחייה בישראל נמוך מן הממוצע במדינות OECD המאפשרות דחיית קצבה.
מסקנות והמלצות למדיניות
- מערכת הקצבאות בישראל דומה בנדיבותה למדינות OECD, ודמיון זה מגבה את העמדה שמערכת קצבאות הזקנה בישראל היא ברמה סבירה.
- שיעור הכיסוי של תוספת השלמת הכנסה בישראל דומה לשיעור הכיסוי במדינות OECD. ברם, בהינתן ששיעור העוני של זקנים בישראל גבוה משמעותית מן הממוצע במדינות OECD, יש לשקול להקל את תנאי הקבלה של תוספת השלמת ההכנסה.
- שיעור צבירת הכספים בתוכניות פנסיה חובה בישראל נמוך משיעור זה במדינות OECD. לכן יש לשקול את הגדלת שיעור ההפרשה מן השכר לתוכניות הללו.
- גיל הפרישה של נשים בישראל נמוך משמעותית מן הממוצע במדינות OECD. גם שיעור תחלופה, המודד את היחס בין הכנסתו הפנסיונית של הפרט בתקופת הגמלאות ובין שכרו בתקופת העבודה, נמוך עבור נשים בישראל לעומת הממוצע ברוב מדינות OECD. לפיכך יש לשקול להעלות את גיל הפרישה לנשים.
- יש לשקול את האפשרות להגמיש את גיל קבלת הקצבה, כלומר לאפשר לפרטים לקבל קצבה מופחתת בגיל מוקדם יותר או קצבה מוגדלת בגיל מאוחר יותר מגיל הפרישה הרשמי.