השינוי בתמהיל הניתוחים בישראל בעקבות התוכנית "קיצור תורים לניתוחים במימון ציבורי"

רקע

לפני כעשור החלה להתגבש רפורמה רחבת היקף שנועדה להשפיע על השוק הפרטי והציבורי של מערכת הבריאות – שני מגזרים שיש ביניהם יחסי תלות הדדיים. רפורמה זו נקראה בפי רבים 'התוכנית לקיצור תורים לניתוחים במימון ציבורי' (להלן: תוכנית הקצ”תים), והיא לא הוצגה למערכת כרפורמה אלא כסדרת מבחני תמיכה הניתנים על ידי משרד הבריאות לבתי חולים ולקופות החולים על בסיס עמידה ביעדים. התוכנית החלה עם מבחן תמיכה לקופות החולים ב-2016 בסך 240 מיליון ש”ח, ב-2017 ניתנו 358 מיליון ש”ח, ומ-2018 ועד 2024 ניתנה תוספת של כ-1,100 מיליון ש”ח בכל שנה. בהחלטת הממשלה 1189 מתאריך 27 בדצמבר 2023 הוחלט לשנות את מנגנון המימון של התוכנית עבור קופות החולים, ולהעביר לתקציב הסל סכום של 891 מיליון ש”ח בגין תוכנית הקצ”תים. החלטה זאת הייתה חלק מהחלטה רחבה יותר להגדלת תקציב הסל בסכום של 3.7 מיליארד ש”ח. אגף בכיר לתכנון תקצוב ותמחור במשרד הבריאות פנה למכון מאיירס-ג’וינט-ברוקדייל בבקשה לערוך את המחקר הנוכחי כדי לבחון את יישום התוכנית ואת השינויים במערכת בעקבותיה.

מטרות המחקר

1. לבחון כיצד מגדירים מקבלי ההחלטות את מטרותיה, את דרכי יישומה ואת השפעותיה של התוכנית

2. לבחון כיצד מגדירים אנשי המקצוע בשטח והמומחים את מטרותיה, את דרכי יישומה ואת השפעותיה של התוכנית ולהשוות את הגדרותיהם לאלו של מקבלי ההחלטות

3. לבחון כיצד תופסים שחקנים מרכזיים במערכת את השינוי בתמהיל הניתוחים במערכת הפרטית והציבורית בעקבות יישום התוכנית

מתודולוגיה וכלי מחקר

המחקר שילב בין שלושה כלים איכותניים: סקירה של מסמכי מדיניות, ראיונות עומק וסקר דלפי.

1. סקירה של מסמכי מדיניות: ניתוח מסמכי מדיניות רשמיים שפורסמו מ-2014 ועד ביצוע המחקר וכללו מסמכים שהופצו להערות הציבור בנושא התוכנית, מבחני תמיכה, תקנות, דוחות מסכמים על פעולות קופות החולים ותוכניות שב”ן (שירותי בריאות נוספים), וכן נותחו מסמכים אשר ליוו את גיבוש התוכנית והוצגו למקבלי החלטות אך לא פורסמו לקהל הרחב
2. ראיונות עומק: ניתוח מסמכי המדיניות שימש בסיס לבניית שאלון חצי-מובנה לראיונות עומק עם אנשי מקצוע ממשרד הבריאות וממשרד האוצר אשר היו או ממתכנני התוכנית או מופקדים על ביצועה
3. סקר מומחים מסוג דלפי: השאלון נבנה על בסיס סקירת מסמכי המדיניות וראיונות העומק ונשלח ל-55 אנשי מקצוע שרשומים ברשימת ההפצה של האגף לתקצוב תכנון ותמחור של משרד הבריאות

ממצאים

מכיוון שהתוכנית לא לוותה במסמך פורמלי, לא היו לה מטרות מוצהרות. אולם בסקירת מסמכי המדיניות ובראיונות העומק זוהו תשע מטרות. שחקנים שונים הצהירו על מטרות מתוכננות שונות שאומנם אינן מנוגדות בהכרח, אך אפשר להשיגן בדרכים שונות על ידי שימוש בכלים כלכליים ובתמריצים שונים ותוצאותיהן נמדדות במדדים שונים. ריבוי המטרות בא לידי ביטוי ביישום התוכנית ובהשפעותיה על השחקנים השונים. ממצא מרכזי במחקר היה שבתי חולים פרטיים בבעלות קופת חולים היו שחקן חשוב ביישום תוכנית הקצ”תים, והתוצאות בשנים הראשונות הראו שסכום ניכר מתקציב התוכנית הועבר אליהם.

סיכום ודיון

הסיבה העיקרית להחלטה על התוכנית הייתה סוגיית המימון והביטוח הוולונטרי. התוכנית נועדה להשפיע על השוק הפרטי והציבורי של מערכת הבריאות, שיש ביניהם יחסי תלות הדדיים, ולצמצם את ההשפעות השליליות של הגידול במימון הפרטי על חשבון המערכת הציבורית. ממצאי המחקר מלמדים שהתוכנית אכן הביאה לשינוי במקורות המימון ובתמהיל השימוש בביטוחי הבריאות (ציבורי לעומת שב”ן) לצד גידול בשיעור הניתוחים במימון סל הבריאות והפחתת שיעור הניתוחים בתוכניות שב”ן. עם זה לא ברור אם המטרה, שהוגדרה כקיצור תורים למטופלים במימון ציבורי, אכן הושגה בפועל. נוסף על כך מסקירת ההשפעות של יישום התוכנית עלה כי התוכנית חיזקה את מעמד בתי החולים הפרטיים בבעלות קופת חולים שהיו שחקן חשוב ביישומה. מערכת האשפוז הפרטית הגדילה את מעגל מטופליה והרחיבה את מקורות התקציב שלה. יש לציין שלתוצאה זו יש היבטים חיוביים כגון הגדלת השוויוניות בין בעלי ביטוח שב”ן/מסחרי לבין חסרי ביטוח כזה וצמצום התורים במערכת בכללותה.