התוכנית להעצמת הרשויות המקומיות הבדואיות במסגרת התוכנית לפיתוח כלכלי-חברתי של האוכלוסייה הבדואית בנגב 2021-2017 (החלטת ממשלה 2397) מחקר הערכה דוח ביניים: תמונת מצב עד סתיו 2020

רקע

תוכנית החומש לאוכלוסייה הבדואית בנגב לשנים 2021-2017 (מתוקף החלטת ממשלה 2397) היא תוכנית חומש ממשלתית שנייה ברצף שנועדה לסייע לאוכלוסייה זו. האוכלוסייה הבדואית בנגב נמצאת בתחתית הדירוג החברתי-כלכלי במדינת ישראל. תוכנית החומש חותרת לצמצום הפערים בינה ובין כלל אוכלוסיית המדינה ולהגברת שילובה של האוכלוסייה הבדואית בחברה ובכלכלה של ישראל. בתוכנית חומש זו שולבה לראשונה תוכנית (התוכנית להעצמת הרשויות הבדואיות בנגב, להלן: תוכנית ההעצמה) לחיזוקן של תשע הרשויות המקומיות הבדואיות, ביסוסן בהיבט המנהלי והארגוני והעלאת רמת השירות שלהן לתושבים. משרד הפנים מונה לבצע את תוכנית ההעצמה, ולשם כך הקצתה הממשלה עבורו תקציב ייעודי בהיקף של 525 מיליוני ש"ח. רוב התקציב הזה נועד לחלוקה לרשויות הבדואיות לשם מימוש תוכניות עבודה שלהן, שמטרתן שיפורם של התשתיות בתחומיהן ושל השירותים שהן מספקות לתושביהן. את תוכנית החומש כולה מתכלל ומנהל האגף הבכיר לפיתוח כלכלי-חברתי בחברה הבדואית בנגב במשרד הרווחה והביטחון החברתי (תחילה במשרד החקלאות ופיתוח הכפר ואחר כך במשרד הכלכלה והתעשייה, בטרם הועבר למשרד הרווחה והביטחון החברתי). האגף הוא שהזמין ממכון מאיירס-ג'וינט-ברוקדייל מחקר מקיף על תוכנית החומש כולה, ובמסגרתו נערך מחקר ההערכה של תוכנית ההעצמה. דוח ביניים זה מציג את הממצאים עד שלהי שנת 2020 בכל הנוגע לתוכנית ההעצמה.

מטרות המחקר

המחקר נועד לנתח את הבסיס הרעיוני לתוכנית ההעצמה, לתאר את אופן יישומה, לבחון חסמים אשר עלולים למנוע את הפקת המיטב ממנה, לעמוד ככל האפשר על השפעותיה, ולבסוף – לסייע בהסקת מסקנות מן התוכנית, להציע דרכים לשיפורה בשלבי יישומה המתקדמים ולהוות בסיס לתוכניות ולמהלכי המשך מושכלים.

שיטת המחקר

המחקר בוצע ברובו במהלך שנת 2020 ונעשה בעיקרו בשיטת מחקר איכותנית, על בסיס ראיונות עומק חצי-מובנים עם אנשי מפתח שעסקו בהכנת התוכנית וביישומה הן ברמת המטה הן בכל תשע הרשויות הבדואיות המוכרות. בסך הכול רואיינו 44 בעלי תפקידים רלוונטיים. כמו כן נערכו שיחות רקע רבות לשם השלמת מידע, נערכו סיורים לימודיים מקדימים ברשויות ונותחו מסמכים רלוונטיים ונתונים כמותיים מנהליים.

ניתוח הנתונים נעשה בשיטת ניתוח תמטי איכותני וכלל גם פענוח של תיאוריית השינוי שבפועל עמדה בבסיס התוכנית. כלל הראיונות תומללו ונותחו ניתוח חוזר ונשנה המבוסס על שלושה שלבים עיקריים – קידוד פתוח, ניתוח ממפה וניתוח ממוקד. הניתוח אפשר ליצור תמות ותת-קטגוריות ולמצוא קשרים ביניהן.

ממצאים עיקריים

בניתוח יישומה של תוכנית ההעצמה בלט המתח התמידי בין רצון לקדם במהירות שירותים ברמה גבוהה לתושבים ולהוציא לפועל פרויקטים ובין השאיפה לבסס יכולות תכנון וביצוע טובות יותר ברשויות המקומיות, תהליך ממושך למדי מטבעו. מתח זה שב ועלה בהקשרים רבים.

מימוש התקציבים התקדם בקצב איטי יחסית. כך, עד ספטמבר 2020 הוחל במימושם של 61% בלבד מכלל התקציבים שעד סוף שנת 2019 הוקצו לרשויות במסגרת תוכנית ההעצמה (כמחצית מכלל תקציב תוכנית ההעצמה המיועד להעברה לרשויות). עד אותו מועד הסתיים הביצוע  של 20% בלבד מכלל התקציבים הללו. בין חמשת תחומי הליבה שהציבה התוכנית, תחומי הפיתוח הכלכלי והמצוינות הארגונית קודמו פחות מן התחומים האחרים (משילות, חברה וקהילה, מרחב ציבורי ושירותים לתושב).

על אף זאת, בעת כתיבת הדוח, מרואיינים בחלק מן הרשויות כבר הצביעו על תרומה ניכרת של תוכנית ההעצמה לאיכות השירותים שהרשויות מספקות לתושביהן וכן על ניצנים של תרומה ליכולתן לפעול בדרך יעילה וסדורה מבעבר, בין השאר בכל הנוגע לעמידה בנוהלי עבודה מתחייבים. ואולם, לא בכל הרשויות אפשר להבחין בשינוי של ממש בשלב זה.

המחקר איתר כמה חסמים שבגללם קשה למצות את מלוא הפוטנציאל הטמון בתוכנית. בין היתר אותרו חסמים של ממש הקשורים הן בעומס הבירוקרטי הנובע מדרישות מערך הבקרה של התוכנית הן במחסור בכוח אדם שהרשויות סובלות ממנו. זאת לצד הגדרה לא מספקת של תכלית התוכנית והיערכות לא מספיקה של משרד הפנים לתת מענה מתאים לרשויות ולהדריך אותן. יצוין עוד כי חסמים אחרים, אשר קשורים במצבה של האוכלוסייה הבדואית בנגב ובמערכת היחסים בינה ובין המדינה וכן בין חלקים בתוך האוכלוסייה, אינם מאפשרים להגיע לקצב משביע רצון של מימוש התוכנית.

המלצות

מן המחקר עולה בבירור כי ישנו צורך בתוכנית המשך כדי למנף את ההתקדמות הראשונית ולהמשיך במגמה חיובית של פיתוח הרשויות הבדואיות והשירותים שבכוחן לספק לתושביהן. ההמלצות מתמקדות בתחומים הנוגעים לתפיסה שבבסיס התוכנית, למערך הבקרה ולמשאבים שנדרשים כדי לאפשר את מיצוי הפוטנציאל הטמון בה. מוצע לתפור 'חליפת התערבות' מותאמת לכל אחת מן הרשויות המקומיות, בהתאם לצרכיה, למצבה ולתפקודה, על בסיס תבחינים ומדדים שייקבעו מראש. 'חליפה' זו תכלול התאמה פרטנית של דרישות מנגנון הבקרה וכן של מידת העיסוק בפיתוח כלכלי ואופן העיסוק בו; תוכנית פיתוח ארגוני של הרשות; החלטה אם להעסיק פרויקטור או גורם מתוך הרשות להובלת התהליך באותה רשות; ולבסוף – איזון המתאים לאותה רשות בין שתי התכליות המרכזיות של התוכנית: דגש על יישום מהיר של פרויקטים לעומת דגש על העצמת יכולותיה של הרשות לפעול פעולה סדורה ועצמאית יותר. אפשר יהיה לבצע התאמות תקופתיות ב'חליפה' זו גם במהלך יישום התוכנית, לפי שינויים שיחולו ברשויות.