בחינת מערך תוכניות העבודה של “התוכנית לפיתוח כלכלי-חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב 2021-2017 (ממשלת ישראל, החלטה מספר 2397)” – דוח מסכם

רקע

בפברואר 2017 התקבלה החלטת הממשלה 2397 בדבר תוכנית חומש לפיתוח כלכלי-חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב לשנים 2021-2017. ההחלטה חותרת לצמצום פערים בין האוכלוסייה הבדואית בנגב ובין כלל האוכלוסייה בישראל, והיא מתמקדת בארבעה תחומי ליבה: חינוך ושירותים חברתיים; כלכלה ותעסוקה; פיתוח תשתיות; והעצמת השלטון המקומי. להחלטה וליישומה שותפים 12 משרדי ממשלה וארבעה תאגידים סטטוטוריים, והאגף לפיתוח כלכלי-חברתי בחברה הבדואית בנגב (בעת קבלת ההחלטה – במשרד החקלאות ופיתוח הכפר; מאז 2020 – במשרד הכלכלה והתעשייה; מסוף 2021 – במשרד הרווחה והביטחון החברתי; להלן: האגף) ממונה על יישומה. האגף פנה לשותפים המעורבים בהחלטה בבקשה להגיש תוכנית עבודה, ובה מדדים ויעדים ליישומה. בינואר 2018 פרסם האגף ספר המאגד את תוכניות העבודה האלה (להלן: ספר תוכניות העבודה). ספר זה הוא כלי ייחודי לתכנון, והוא נועד לשמש גם בסיס לבקרה של יישום החלטת הממשלה הבין-משרדית וארוכת-הטווח ולמעקב אחריה.

בינואר 2020 פנה האגף אל צוות הבטחת איכות במכון מאיירס-ג’וינט-ברוקדייל בבקשה לערוך מחקר שיבחן את המידה שבה מערך תוכניות העבודה ליישום החלטת הממשלה 2397 השיג את יעדיו ככלי לתכנון, לליווי וליישום תוכנית הממשלה. המחקר נועד לתרום לטיוב מערך תוכניות העבודה לקראת יישום תוכנית החומש הבאה. לשם כך נבחנו ההיבטים האלה: עקרונות הפעולה המיטביים לגיבוש תוכניות עבודה עבור החלטות ממשלה, בדגש על החלטות מורכבות ובין-משרדיות; האופן שבו גובשו תוכניות העבודה של השותפים להחלטת הממשלה 2397; איכות התוכניות שגובשו; פעילות הבקרה והמעקב אחר יישום התוכניות.

המחקר כלל שלושה רכיבים, והם מאוגדים במסמך זה: (1) סקירה בין-לאומית משווה[1]; (2) הערכת תהליכי הגיבוש של תוכניות עבודה ליישום החלטת הממשלה 2397 והמעקב אחר יישומן[2]; (3) ניתוח ספר תוכניות העבודה[3].

ממצאים והמלצות

 

עיקרי הממצאים

  1. תוכנית עבודה היא כלי מרכזי לקידום יישום של החלטת ממשלה, אך כדי שתוכנית עבודה תהיה איכותית והשימוש בה יהיה מועיל, חשוב לבנות אותה על פי סטנדרטים הקשורים בניהול אסטרטגי. אלה קשורים הן לאופן הגיבוש של תוכנית העבודה ותהליכי העבודה הקשורים בכך הן למבנה התוכנית עצמה ולרכיביה.

תוכנית עבודה מיטבית צריכה לכלול את הרכיבים האלה: תיאור המצב הקיים; מטרות ויעדים; משימות והיערכות לביצוען; מדדים: תפוקה ותוצאה; תקציב; מנגנוני מעקב בקרה. תהליכי הגיבוש של תוכנית עבודה צריכים לכלול את הרכיבים האלה: שיתוף בעלי עניין בגיבוש התוכנית; מתן הנחיות ברורות לכתיבת תוכנית עבודה;  הכנת התוכנית במסגרת זמן קצובה וקצרה; הגדרת מנגנוני בקרה ולוחות זמנים לביצוע.

ספר תוכניות העבודה של החלטה 2397 ייחודי לעומת ספרים של תוכניות בעלות מאפיינים דומים, מפני שבדרך כלל ספרי תוכניות אינם מאגדים תוכניות של כמה משרדים עבור מיזם מסוים, אלא את תוכניות המשרדים בשנה מסוימת. נוסף על כך, יש בספר דגש יישומי ולא רק הצהרתי.

  1. בנוגע לאופן גיבוש תוכניות העבודה להחלטת הממשלה 2397 נמצא כי:
  • נציגי המשרדים השותפים נטו להסתמך על תוכניות עבודה קיימות של המשרדים.
  • גיבוש תוכניות העבודה לתכנון ויישום החלטת הממשלה 2397 לווה בקשיים. חלק ניכר מבעלי התפקידים שכתבו את התוכניות אינם בעלי מומחיות בתחום התכנון והאסטרטגיה. נוסף על כך, חלק מהשותפים ראו בהנחיות לכתיבת תוכניות העבודה שהעביר להם האגף הנחיות מעמיקות ומוקפדות, במיוחד לעומת תוכניות משרדיות שנתיות. הדבר נתפס כביטוי למקצועיות האגף ובה בעת הציב בפני השותפים אתגר.
  1. פעילות האגף במעקב אחר יישום תוכניות העבודה היא חשובה מאחר שהיא מנכיחה את החלטת הממשלה בפעילות השוטפת של המשרדים ומחזקת את שיתופי הפעולה ביניהם.

4.  בנוגע לאיכות תוכניות העבודה בספר תוכניות העבודה נמצא כי:

  • יש שונות באיכות תוכניות העבודה בין השותפים להחלטה הן מבחינת הכללת כל הרכיבים הנדרשים הן מבחינת מידת הדיוק בהצגתם. ככלל, ניכר קושי במיוחד בהגדרת מדדי תוצאה.
  • מבנה ספר תוכניות העבודה תומך במרבית המטרות שלשמן הוכן.

עיקרי ההמלצות

  1. להגדיר סטנדרטים אחידים למבנה תוכניות העבודה.
  2. לסייע למשרדים השותפים לגבש תוכניות עבודה שעולות בקנה אחד עם החלטת הממשלה.
  3. לעבור למתכונת מתעדכנת של תוכניות עבודה המאוגדות יחד, כך שאפשר יהיה לעדכן אותה על פי הנסיבות והצרכים המשתנים, למשל פלטפורמה דיגיטלית במקום ספר תוכניות.
  4. לחזק את השקיפות ואת האמון של האוכלוסייה הבדואית בעשייה של הממשלה.
  5. להעמיק ולהסדיר את השותפות בין המעורבים בהחלטה, הן בשלב התכנון של גיבוש תוכניות העבודה הן בשלב היישום.
  6. להמשיך ולחזק את השימוש במנגנוני המעקב אחר יישום התוכניות. במיוחד, המפגשים של ועדת ההיגוי מאפשרים לחזק שיתופי פעולה, לבסס אמון בין השותפים ולהגביר את השקיפות.

 

[1] לנטו, ט., דולב, ה. ולוי-זוהר, א. (2021א). תוכניות עבודה ככלי ליישום החלטות ממשלה – סקירה בין-לאומית. דמ-21-855. מכון מאיירס-ג’וינט-ברוקדייל.

[2] לנטו, ט., שנהב, א. ודולב, ה., לוי-זוהר, א. וקדם-קדיש, ל. (2021ג). הערכת תהליכי הגיבוש של תוכניות עבודה ליישום החלטת הממשלה 2397 והמעקב אחר יישומן. דמ-21-873. מכון מאיירס-ג’וינט-ברוקדייל.

[3] לנטו, ט., שנהב, א. ודולב, ה. (2021ב). ניתוח ספר תוכניות העבודה: “התוכנית לפיתוח כלכלי-חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב 2021-2017 (ממשלת ישראל, החלטה מספר 2397)”. דמ-21-865. מכון מאיירס-ג’וינט-ברוקדייל.