רכש חברתי

בסקירה נבחנו שיטות לתמחור ולתקצוב של שירותי הרווחה ולביצוע רכש של שירותים אלו במדינות OECD, ובכך חשיבותה. הסקירה התמקדה במכרזי רווחה שיש בהם רכיבים המבוססים על תשלום לפי תוצאות ועל תחרות לפי מחיר. לפי הסקירה, יש שתי שיטות נפוצות לרכש שירותי רווחה: האחת – בחירת הספק לפי איכות ותשלום לפי תפוקות או תוצאות; השנייה – שיטת ההצעה המשתלמת ביותר מבחינה כלכלית, שמשוקללים בה רכיבים של מחיר ורכיבים של איכות. אומנם יש עלייה בשימוש בשיטת תשלום לפי תוצאות ברכש שירותי רווחה, אך הוא עדיין מוגבל בהיקפו.

המחבר דן במיקור החוץ של שירותי הרווחה בישראל בעקבות שינוי בתפיסת תפקידה של המדינה –  ממדינת רווחה המספקת שירותים בעצמה למדינה המסתמכת על ספקים פרטיים במיקור חוץ. תרומת המאמר היא גם בפן התאורטי וגם בפן היישומי – המחבר סקר את מערך הפיקוח על שירותים אלו והציע כיוונים לפיתוח מודל של "מדינת רווחה רגולטורית".

המחברים ביארו מונחי יסוד בנושאים מיקור חוץ והפרטה דוגמת הלאמה, ליברליזציה וכשלי שוק, ובכך המאמר מסייע לבסס שפה משותפת בקרב בעלי עניין בנושא.

המחברת סקרה את מדיניות המכרזים לרכש חברתי בישראל והשירותים החברתיים עצמם בעקבות תהליכי מיקור חוץ במדינה. המחברת הפנתה את הזרקור למתח בין המכרזים ובין השירותים לנוכח השוני במטרות המשתקפות בכל אחד מן השניים.

מדריך ממשלתי המיועד למנהלי שירותים חברתיים. במדריך נסקרו דרכי הפעולה הנדרשות לביצוע התקשרויות למיקור חוץ של שירותים חברתיים בעקבות החלטת ממשלה 2034. המדריך היישומי נותן כלים לקביעת אמות מידה לשירותים החברתיים, להגדרת תהליכי עבודה ושיתופי פעולה ולהגברת התחרותיות.

סקירה בין־לאומית זו בחנה את מדיניות אספקת השירותים החברתיים בחמש מדינות רווחה – אוסטרליה, אנגליה, גרמניה, הולנד ושוודיה. הסקירה התמקדה בתפקיד המדינה, במיפוי השחקנים המרכזיים ובמנגנוני הרכש והפיקוח. הממצאים הצביעו על הבדלים בין משטרי רווחה בהרכב הספקים ובמידת המעורבות של המדינה לצד מגמות משותפות של ביזור אחריות והסתמכות על מיקור חוץ. חשיבות הסקירה היא בהצגת מודלים השוואתיים המאפשרים להבין כיצד עיצוב מנגנוני רכש ופיקוח משפיע על אספקת שירותים חברתיים.

המחברים ניתחו את הפרטת הביצוע של שירותים חברתיים בישראל באמצעות מיקור חוץ, ובחנו את מטרותיה, את דפוסיה ואת השפעותיה. המאמר מראה שהעברת שירותים לגורמים לא-ממשלתיים עשויה לשפר יעילות וגמישות אך כרוכה גם בהעברת סמכויות שלטוניות, בקשיי פיקוח ובסיכונים לפגיעה באחריותיות, בשוויון ובזכויות מקבלי השירות. עוד עלה כי הראיות ליתרונות הכלכליים של מיקור חוץ אינן חד-משמעיות ואינן כוללות את מלוא העלויות. חשיבות המאמר היא בהצגת מסגרת אנליטית מקיפה לבחינת הפרטת שירותים חברתיים ובהדגשת המתח בין שיקולי יעילות ובין השלכות מוסדיות ונורמטיביות על תפקוד המדינה.

חשיבות המחקר היא בבחינת ההשפעה של מיקור חוץ של שירותי רווחה חוץ-ביתיים לילדים על השמת הילדים באזור הקרוב אליהם גאוגרפית ועל יציבות ההשמה. במחקר נמצא כי רשויות הרווחה מתקשות לאתר לילדים מסגרות חוץ-ביתיות מתאימות, ולכן הילדים מושמים במקומות רחוקים מביתם ולטווח קצר יחסית אף על פי שהשמות אלו נחשבות ללא רצויות ואינן לטובת הילד. ממצאי המחקר הצביעו על ההשפעה השלילית של מיקור חוץ על שירותי רווחה לילדים.

החוקרים בחנו את איכות שירותי הרווחה באנגליה, וחשיבות המחקר היא בהשוואה בין שירותים הניתנים על ידי המדינה, על ידי המגזר השלישי ועל ידי ארגונים עם מטרות רווח. תוצאות המחקר הראו שעל פי ציוני האיכות שנקבעים על ידי ארגון הפיקוח האנגלי (CQC) – ציוני האיכות של מסגרות חוץ-ביתיות בבעלות ארגונים עם מטרות רווח נמוכים מציוני המסגרות בבעלות המדינה או בבעלות ארגוני מגזר שלישי.

המחבר סקר את תהליכי ההפרטה ומיקור החוץ של שירותים חברתיים בישראל ובחן את השפעות תהליכים אלו על השירותים, על מקבלי השירות ועל הספקים במגוון היבטים, כגון תחרותיות, ניהול, בחירת ספקים, איכות ועלות, זכויות עובדים, התמקצעות, ערכים חברתיים ופיקוח. המחבר גם הציע עקרונות לשיפור מיקור החוץ.

המחברות בחנו את השיח הפוליטי סביב מיקור החוץ ואת המדיניות בתחומי הטיפול בילדים ובמבוגרים בשלוש מדינות – שוודיה, אנגליה ואוסטרליה. תרומתן היא בהבנה כי ההתפתחות של שווקי מיקור החוץ שונה ממדינה למדינה, על פי ההקשר החברתי והפוליטי, וכי ההיסטוריה של המדיניות הציבורית והכוחות הפוליטיים משפיעים עליה מאוד.

המחברות דנו במסגרות חינוך טיפול ביתיות לילדים באוסטרליה. הן בחנו כיצד שינויים במדיניות, במימון ובפיקוח הובילו להטמעת עקרונות השוק בענף זה ואפשרו לספקים מארגונים עם מטרות רווח להיות הספקים העיקריים. חשיבות הפרק היא בהבהרת ההשפעות של מעבר להסדרים מבוססי שוק בתחום החינוך לגיל הרך ובבחינת הקשר בין סוג הבעלות של הספקים ובין איכות השירותים.

החוקרים העריכו את ההשפעה של יוזמת Nursing Home Quality Initiative (NHQI) – מדדי איכות – על ביצועי בתי האבות ועל הביקוש אליהם. הממצאים הראו כי הפרסום לבדו השפיע במידה מוגבלת על שיפור איכות הטיפול או על בחירת בתי האבות, אך באזורים המאופיינים בתחרות גבוהה נצפו שיפורים ניכרים באיכות. החוקרים הסיקו כי מבנה השוק ומידת התחרות הם משתנים שהשפעתם מכרעת בעיצוב מדיניות מבוססת שקיפות לשיפור איכות הטיפול.

החוקר השווה בין שני סוגי שירותים – שירותי רווחה לנוער ושירותי רווחה לזקנים – כדי לבחון עד כמה אומצו עקרונות השוק בשירותים חברתיים בגרמניה. מן המחקר עלה כי בתחום הטיפול בקשישים, שהניהול בו נוטה לריכוזיות, השירותים נוטים לאמץ גישה עסקית ותחרותית, ואילו בתחום רווחת הנוער, שהניהול בו נוטה לביזור, נשמר איזון בין ערכים חברתיים ובין שיקולים ניהוליים וכלכליים.

המחבר בחן את הטמעת עקרונות הניהול הציבורי החדש New Public Management בשירותים החברתיים בבריטניה. חשיבות המאמר היא בסקירה המקיפה של תהליכי מיקור החוץ במדינה, של ספקי השירותים העיקריים (מדינה, ארגוני מגזר שלישי, ארגונים עם מטרות רווח) ושל המסגרת החקיקתית לשינויים שנעשו בשוק השירותים החברתיים.

במחקר נבחנו ההשפעות של הטמעת עקרונות השוק בשירותים חברתיים לילדים בהולנד בעקבות רפורמה שנכנסה לתוקף בשנת 2005. נמצא כי לאחר הרפורמה חלה עלייה בהיצע השירותים, בעיקר באזורים עירוניים מבוססים, וגדל חלקם של ארגונים עם מטרות רווח באספקת השירותים. בד בבד פחת חלקם של השירותים המופעלים על ידי המגזר השלישי, בייחוד באזורים כפריים. ממצאי המחקר ממחישים כי להטמעת עקרונות השוק בתחום השירותים החברתיים עלולה להיות השפעה על הנגישות לשירותים אלו.

במאמר נבחן מנגנון הרישוי של שירותים חוץ-ביתיים בשוודיה בשנים 2016-2013. החוקרים הראו כי הרישוי פועל כ"שער כניסה" שמסנן ספקים ומשפיע על מבנה השוק, לדוגמה הוא נותן יתרון לגופים גדולים. לדבריהם, הרישוי מתמקד בעיקר בהיבטים ניהוליים, ואילו נושאים מהותיים, כגון תוכן טיפולי, קשר משפחתי, תמיכה לימודית ומדידת תוצאות, כמעט שאינם נבדקים. תרומתו של המאמר היא בהדגמה שרגולציה אינה רק בוחנת עמידה בתקנים, אלא באמצעות הרישוי היא גם משתתפת בעיצוב השוק עצמו. לכן קריטריונים שאינם מכוונים לאיכות ולתוצאות עלולים להוביל לשיפור ציות מנהלי בלי לשפר בפועל את השירות ואף ליצור עיוותי שוק.

החוקרות סקרו חקיקה ותקנות הנוגעות לרכש של שירותי בריאות ורווחה בארבע מדינות סקנדינביות: דנמרק, פינלנד, נורווגיה ושוודיה. מטרות המחקר היו לבחון את המתח בין עקרונות השוק לעקרונות מדינת הרווחה בכל אחת מן המדינות ולזהות את העקרונות המעצבים את מדיניות השירותים החברתיים בה .המחקר תורם להבנה של השפעות השוק על מדינת הרווחה ולדיון במדיניות רכש בשירותים חברתיים.

במחקר נערכה השוואה בין השירותים הביתיים בהולנד ובין אלו שבפינלנד בתחומי החקיקה והרכש החברתי. מממצאי המחקר עלה שבפינלנד יש מיקור חוץ היברידי לשירותים אלו, ואילו בהולנד יש מיקור חוץ מלא. עוד נמצאו במחקר הבדלים בין שיטות של מיקור חוץ ורכש על פי מערכת היחסים בין שלושה שחקנים מרכזיים: הספק, המדינה ומקבל השירות . המחקר חשוב משום שהוא מראה כיצד שיטות רכש ומודלים של מיקור חוץ בשירותי טיפול ביתי משפיעים על חלוקת הסיכונים הכלכליים ואיכות השירות.

במאמר בחן החוקר את ההתפתחות של אספקת שירותים חברתיים אישיים וקהילתיים באירופה לאורך זמן, החל באספקה ציבורית ישירה על ידי המדינה והרשויות המקומיות, עבור להפרטה והסתמכות על שוק תחרותי וכלה במודלים משולבים הכוללים ספקים פרטיים וארגוני המגזר השלישי. לטענת המחבר, המעבר בין המודלים משקף אידיאולוגיות משתנות: החל במדינת רווחה עם אחריות ציבורית ישירה, המשך בתפיסות ניאו-ליברליות של תחרות ויעילות, וכלה בחזרה למדיניות המדגישה אחריות ציבורית לצד מעורבות ושיתוף אזרחי. באמצעות השוואה בין מדינות, כגון גרמניה, בריטניה, צרפת, שוודיה ואיטליה, הדגים החוקר כיצד השינויים ברכש החברתי משפיעים על מנגנוני הפיקוח והאכיפה, על מבנה האחריותיות ועל יכולת המדינה להבטיח איכות, שוויון ונגישות בשירותים החברתיים.